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如何界定PPP项目中的社会资本/罗瑶

一、截止2016年全国PPP项目基本情况及新疆执行情况

2015年,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166号),建立了政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台及项目库。截至2016年6月30日,按照要求审核纳入PPP综合信息平台项目库的项目9,285个,总投资额10.6万亿元,其中执行阶段项目共619个,总投资额达1万亿元;财政部示范项目232个,总投资额8,025.4亿元,其中执行阶段项目105个,总投资额3,078亿元。按入库项目数排序,贵州、山东(含青岛)、新疆、四川、河南居前五位,分别为1,665个、1,034个、784个、748个、699个,合计占入库项目总数的53.1%。按入库项目投资额排序,贵州、山东(含青岛)、河南、云南、四川、河北居前六位,分别为1.3万亿元、1.1万亿元、8,238亿元、7,878亿元、7,838亿元、5,321亿元,合计占入库项目总投资额的50.9%。各地截至6月末的入库项目均比3月末多,内蒙古、河北、贵州和新疆新增项目数较多,分别为311个、237个、232个和231个,占全国新增项目数的64.6%。

根据财政部建立的全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台统计,截至2016年6月30日,财政部两批示范项目232个,总投资额8,025.4亿元,其中执行阶段项目105个,总投资额3,078亿元,落地率达48.4%,与3月末相比,项目落地呈加速趋势。基于已录入的项目信息,对53个示范项目分析表明,平均落地周期为13.5个月;对82个示范项目分析表明,非国企参与率超四成;行业方面,市政工程类项目落地独占鳌头。

    从全国情况来看,地方PPP项目需求不断加大,6月末全部入库项目9,285个,总投资额10.6万亿元,其中执行阶段项目619个,总投资额已达1万亿元,规模可观,落地率23.8%,与3月末相比,入库项目正在加速落地,落地率稳步提升。分析表明,入库项目的地区和行业集中度均较高,贵州、山东(含青岛)、新疆、四川、河南居项目数前五位,合计超过入库项目的一半;市政工程、交通运输、片区开发3个行业项目居前三位,合计超过入库项目的一半。项目回报机制方面,政府付费类和可行性缺口补助类项目的比重比3月末略有提高。

   新疆在全国属于开展PPP项目前五名的省份,增长数额也较快,这意味着法律服务的需求也将增多。笔者从2016年初开始接触PPP项目,作为项目的法律专家,参与了PPP项目咨询服务机构选择的评审、PPP项目实施方案的评审、PPP项目物有所值评审、PPP项目财政能力承受论证的评审、PPP项目社会资本的评审,并签约社会资本方为其提供PPP项目(乌鲁木齐高新区(新市区)中小学教育基础设施PPP项目)的全程法律服务,从该项目社会资本竞争性磋商开始直至项目合同多轮谈判最终签约,后续针对该项目律师将继续开展相应的法律服务。

二、如何界定PPP项目中社会资本

   根据2014年11月29日财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第二条规定:本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

   根据2014年12月30日财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)的附件《PPP项目合同指南(试行)》第二部分表述社会资本方,本指南所称社会资本方是指与政府方签署 PPP 项目合同的社会资本或项目公司。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的 PPP 项目。社会资本是 PPP 项目的实际投资人。但在 PPP 实践中,社会资本通常不会直接作为 PPP 项目的实施主体,而会专门针对该项目成立项目公司,作为 PPP 项目合同及项目其他相关合同的签约主体,负责项目具体实施。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本(可以是一家企业,也可以是多家企业组成的联合体)出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。

根据2014年12月2日发改委印发的《》国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)附件二《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》第7条规定的社会资本主体,应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体。

综上所述,笔者认为社会资本的形式为国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业,或其他投资、经营主体。本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP 项目。根据PPP项目的具体情况需要设立项目公司的,则政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业可以与其他民营资本成立公司,作为社会资本参与本级政府的PPP项目。


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